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監察體制改革背景下對完善法官懲戒機制的思考

  發布時間:2018-11-05 10:13:44


    2016年7月22日實施的《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(以下簡稱《法官懲戒意見》)明確規定獨立于法院的法官懲戒委員會是審查認定法官違法審判責任的主體。已經全面推行的《國家監察法》規定國家監察機關對公職人員全覆蓋。今年以來,各級監委充分發揮監察監督作用,查處違法違紀力度空前,一批法官及其他工作人員因違法審判執行受到責任追究。那么,已經初步建立的法官懲戒機制是否應獨立存在?該機制該如何完善并實質運行?公職人員全覆蓋的監察體制與法官懲戒制度體系怎樣捋順關系?這些是廣大法官及法院其他工作人員目前普遍關心的問題。

    一、法官懲戒制度獨立存在的必要性

    這里說的懲戒獨立性是指對法官的懲戒要區別于其他公務員,懲戒主體具有獨立性和專業性,嚴格界定懲戒范圍,規范懲戒程序和申訴程序。

    法官職業獨立性決定。完整意義的審判獨立不僅指法院整體應享有對于其他國家機關、社會團體、個人的集體獨立,更包括法官依據法律自由而公正地作出裁判的職務獨立以及給予法官以適當職位保障以確保其不受不當威脅、壓力以及追責的身份獨立。“在作出判決的過程中,法官應與其司法界的同事和上級保持獨立。法官個人應當自由地履行其職責,根據他們對事實的分析和對法律的理解,公正地裁決其所受理的案件,而不應有任何約束,也不應為任何直接或間接的不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右。”這段《聯合國司法獨立世界宣言》的內容早已成為法治國家普通遵循的原則。中央部署的司法改革均是圍繞“保證法官獨立公正行使審判權”來開展。作為司法責任制改革中重要環節,法官懲戒制度自然應區別于其他公務員,保持相對獨立。

    法官職業專業性決定。法官職業相對于其他職業是一種專業性很強的職業。一名法官的培養一般需要這樣的經歷:至少是讀完四年本科法律的學生,通過全省公務員招錄考試,并通過全國司法考試,在法院經過書記員、助理法官崗位歷練若干年,新的入額規定助理法官任滿五年才有資格參加員額法官考試、考核,員額指標有限,每次淘汰率很高。如果是非科班出身,由于缺乏系統學習法律知識,這種入額經歷時間將更長。法官職業要求的專業性及群眾對公平正義的普通關注和熱切期盼,要求法官不僅有專業的法律知識、較強的邏輯思維能力,還要有豐富的社會經驗,高尚的道德情操等等,所以多年來,無論從頂層設計的司法改革還是法院內部的教育管理都對法官素質與能力要求越來越嚴。2017年全面實施的員額制改革從原有法官中通過嚴格的考試考核、優中選優選拔了一批員額法官,為“誰審理誰裁判,誰裁判誰負責”的司法責任制改革打下基礎。司法責任制改革被視為司法改革的“牛鼻子”,法官懲戒則是其中重要的部分。既然審案需要相當專業的人才能完成,同樣,案件是否辦錯當然需要更專業的人士來認定,就像醫療事故責任需要專業的醫療事故鑒定委員會認定一樣。

    法官職業主觀性決定。法官職業同時又是一種主觀性很強的職業,或者說具有主觀判斷性。一起糾紛往往承載著情理法豐富內涵,作為法官,面對社會效果和法律效果的考量標準以及信訪等不該有的思想牽絆,往往也承受著情理法的考驗和糾結。再者,因為法律具有概括性、模糊性和滯后性,面對復雜的法律關系和“偽裝”的事實,法官判案不是簡單的法律條文的“搬運”和“植入”,而是結合雙方證據、自身思悟、相關社會因素等等進行抽絲剝繭、邏輯推理、綜合分析判斷的過程,自然會出現認知程度的差異,對一些事實認定及法律適用存在不同的理解和認知在所難免,這也是法律賦予法官一定自由裁量權的原因。也就是說,法官即使恪盡職守,也可能出現認知和判斷偏差導致“錯案”。要區分認識問題與故意違法,區分錯案與違反一般道德規范,區分錯案與瑕疵案件。如果單純根據結果無限追責或隨意追責,會導致法官不敢或不愿發揮主觀能動性去正當履職,甚至迫使法官不得不采取一些違背司法規律的非常規措施來規避錯案追究風險,這樣會使“審判權的獨立性”大打折扣,從而影響整個司法職業的穩定性和公信力。

    二、懲戒制度與監察機制的有機銜接

    十八屆四中全會關于《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出改革法官懲戒制度。經過充分論證,2016年7月22日,在習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領導小組第二十次會議上,通過了《法官懲戒意見》。會議強調,要堅持黨管干部原則,尊重司法規律,體現司法職業特點。該意見出臺之前,法官懲戒主體為法院內部監察部門,難以保障中立性、專業性,容易失之于寬失之于軟,難以有效發揮監督性作用,其責任認定標準及追責程序行政化意味濃厚,沒有體現司法規律和職業特點。《法官懲戒意見》明確提出在省一級設立法官懲戒委員會,組成人員包括人大代表、政協委員、法學專家、律師代表以及法官代表不低于全體委員的50%,委員會主任由全體委員從實踐經驗豐富、德高望重的資深法律界人士中推選,經省級黨委對人選把關后產生。懲戒工作由法院和懲戒委員會分工負責,法院負責對法官涉嫌違反審判行為進行調查核實,然后提交懲戒委員會審查認定,懲戒委員會經過審議,根據查明的事實、情節和相關規定,經過全體委員三分之二以上的多數通過,對當事法官構成故意違反職責、存在重大過失,存在一般過失或沒有違反職責提出審查意見。法院依據此審查意見最終作出處理決定。因為該意見先于《國家監察法》出臺,與監察機制銜接上還有距離,一些問題還未明確,怎樣理順之間的關系成為當務之急,筆者就幾個核心問題建議如下:

    1、獨立的懲戒委員會設立是前提。法官懲戒的獨立性源于司法職業保障,其根本目的是通過獨立而專業的追究機制確保公正追究司法人員的履職責任,從而保障司法人員正當履職。《法官懲戒意見》提出設立的法官懲戒委員會就是要把專業問題交給專業部門解決,該機構由法學專家、人大代表、律師、法官等組成,正是基于獨立性和專業性的考慮,不隸屬于任何部門,屬于一種特別的咨詢建議機構,這種獨立咨詢機構的屬性決定了無論調查主體如何變化,其作為司法責任的“專業評定機構”職能定位不會改變。要保證懲戒委員會職能有效充分發揮,懲戒委員會必須具有專業性、合議性、審議范圍有限性特點,應規范建立聽證、審議、表決等具體程序。《法官懲戒意見》明確的懲戒委員會組成人員推選過程應公開透明,確保委員會組成人員的專業性、代表性。該意見還明確規定,懲戒委員會只對法官涉嫌違反審判行為進行審查審議,法官其他違紀違法行為不在審查審議范圍。

    2、調查主體可實行“雙軌制”。違法審判行為由專門懲戒委員會最終審查認定,那么調查主體是監委還是法院內部監察部門?監察體制改革根本目的之一是整合反腐敗資源力量,擴大監察范圍,增強反腐整體效能,對包括審判機關在內的所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋,毋庸置疑各級法院必須依法接受監督、接受監察全覆蓋。所以無論法官違反辦案紀律還是其他違紀行為均屬監委調查范圍,只是法官違法辦案調查完畢需將調查情況提交懲戒委員會審議認定,這也是監委接受外部監督的方式之一,否則退回行政化的老路。《法官懲戒意見》關于“法院為調查主體”的規定顯然與監察法相悖,需作適當修改。應該修改為按照干部管理權限或問題類型由地方監委與法院內部監察部門分別行使調查職責,這樣既緩解監委辦案壓力,又充分發揮了法院內部監察部門的監察作用。問題是,法院內部是否需要保留監察部門?筆者認為,法院內部應保留監察部門,這與監察法公職人員全覆蓋制度并不矛盾,理由如下:首先,2015年監察體制改革撤銷多數國家機關內設監察或者紀委機構時,考慮到司法機關內部監督的特殊性,沒有撤銷法院和檢察院內設監察機構。其次,監察法出臺前后,中央紀委及中央編辦均同意保留人民法院法院監察部門,《關于積極推進省以下人民法院內設機構改革工作的通知》為人民法院內部監察部門預留了改革空間。其三,《國家監察法》規定“國家監察機關并不包辦屬于各單位主體責任范圍內的監督事項和監督責任”,可以這樣理解,人民法院內部監察部門可以根據相關規定開展法官懲戒調查和懲戒工作。其四,人民法院內部監察部門便于落實法院全面從嚴治黨主體責任,深入推進人民法院嚴峻復雜的黨風廉政建設斗爭,更好地完善落實司法體制改革。總之,無論現在還是將來人民法院內部都有必要保留監察機構來行使監委不可能替代的日常預防、教育、巡查、監察、審務督察、法官懲戒等諸多職責及繁重任務。

    3、必須確立有限懲戒原則。基于前述法官職業的獨立性、專業性、主觀性,法官懲戒應具有有限懲戒性,堅決杜絕無限懲戒或唯結果論。《法官懲戒意見》把司法人員履行司法職責的錯案責任追究與黨紀責任、一般性違反司法紀律責任追究作了區分。這里的有限懲戒原則包括以下兩點含義:首先要把違法審判與其他違紀行為區分開來。我國現行的法官紀律責任體系是一個集中了政治紀律、人事紀律、辦案紀律、財經紀律等不同性質紀律的結合體系,而懲戒委員會作為司法責任審議機構,只審議違反辦案紀律的行為,違反其他紀律的行為按照“雙軌制”模式由監委或法院內部監察部門根據規定行使調查處理職責,這也體現了監察法公職人員全覆蓋的精神。其次懲戒必須堅持主觀過錯與客觀后果相一致的原則。審判是對已發生的事實進行再次認識的過程,基于前述,由于認知的局限性,有時無論案件事實是否清楚,法官都必須在訴訟期限內,根據對法律事實的內心確信作出相應的判斷。這決定了司法責任追究存在一定復雜性和多元性,認定責任必須堅持主觀過錯與客觀后果相一致原則。《保護司法人員依法履約法官職責規定》第十一條:法官非因故意違反法律、法規或重大過失導致錯案并造成嚴重后果的,不承擔錯案責任。結合工作實踐理解,只有兩種情形法官才承擔責任:一是故意違反法律、法規的行為。基于認識問題自然排除在外。二是重大過失導致錯案并造成嚴重后果。如果因重大過失導致錯案,通過法律設定的上訴、抗訴、再審等救濟渠道及時糾正未造成后果亦不應承擔責任。

    當前,作為全面依法治國重要內容的司法體制改革已進入深水區、關鍵期,員額制改革已經完成,終身追責的責任原則已經確定,法院內設機構改革正在推進,省級以下人財物統管正在籌劃,法官懲戒制度到了必須理順完善的時候,不僅僅限于調查主體、懲戒主體獨立性、懲戒范圍等以上問題的討論,操作層面如何銜接、懲戒委員會組成人員選拔及審議程序、救濟制度等等都需要頂層設計及制度規范。執行工作人員及其他輔助人員也應參照此機制管理。就像人民群眾對公平正義的渴盼一樣,廣大法官和其他人員特別渴望履職行為受到公平公正對待,為實現“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”而輕裝上陣,奮勇前進。  

責任編輯:張凱甲    


 

 

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